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法治政府伴我行（第八期）| 健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制

制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式和手段；合法性審核作為確保文件合法有效的重要措施，是行政規(guī)范性文件制定過程中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，從源頭上預(yù)防腐敗，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

一、政策連線

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》中提出，要全面落實(shí)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，明確審核范圍，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》中明確要求未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交集體審議。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》中對行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)等方面作出了明確要求。

二、重點(diǎn)關(guān)注

安徽觀知天下評估研究組，根據(jù)法治政府建設(shè)第三方評估過程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性文件合法性審核常見問題，將合法性審核工作中的核心關(guān)注點(diǎn)歸納如下：

1.審核時間適當(dāng)。除為了預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級機(jī)關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實(shí)施規(guī)范性文件等外，合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。

2.審核內(nèi)容全面。規(guī)范性文件合法性審核應(yīng)包括以下內(nèi)容：

①制定主體是否合法；

②是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；

③內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；

④是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；

⑤是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；

⑥是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；

⑦是否違反規(guī)范性文件制定程序。 

3.審核主體明確。各級人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱審核機(jī)構(gòu)）。

三、案例選登

安徽觀知天下評估研究組通過收集全國規(guī)范性文件合法性審核工作優(yōu)秀做法，整理出了一批可供復(fù)制推廣的典型經(jīng)驗(yàn)做法，現(xiàn)選登如下。

1.山東省濟(jì)寧市首創(chuàng)“1+4”規(guī)范性文件合法性審核模式

“1+4”即“全鏈條審核機(jī)制”和“立項(xiàng)預(yù)評、指標(biāo)量化、全面審核、動態(tài)跟蹤”的四審工作方法，通過嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)、起草關(guān)、會簽關(guān)、審核關(guān)和施行關(guān)“五關(guān)”，全面提高文件制發(fā)質(zhì)量。  

①“全鏈條審核機(jī)制”——探索創(chuàng)新，再造合法性審核工作流程；

②“立項(xiàng)預(yù)評”——文件審核關(guān)口前移，組織法律顧問、公職律師、專家學(xué)者對部門立項(xiàng)建議進(jìn)行論證，出具預(yù)評估報(bào)告；

③“指標(biāo)量化”——印發(fā)《送審材料明細(xì)表》《送審告知書》，明確送審應(yīng)提報(bào)的7大類材料明細(xì)、30項(xiàng)具體指標(biāo)，指導(dǎo)部門按程序規(guī)范開展工作；

④“全面審核”——為避免紅頭文件的任性和奇葩文件的出臺，圍繞“五個不得”“七個是否”的標(biāo)準(zhǔn)，組織專家論證、風(fēng)險評估，化解分歧；

⑤“動態(tài)跟蹤”——對文件施行效果組織后評估，提出保留、修改、廢止等意見，確保規(guī)范性文件的鮮活生命力。

2.常州市金壇區(qū)建優(yōu)四項(xiàng)機(jī)制做好規(guī)范性文件合法性審核

常州市金壇區(qū)司法局以制度機(jī)制創(chuàng)新為突破口，探索建立組織保障、閉環(huán)運(yùn)行、聯(lián)審糾錯、考核激勵等4項(xiàng)機(jī)制，推動規(guī)范性文件合法性審核工作質(zhì)量不斷提升。

①構(gòu)建組織保障機(jī)制。建立一支由公職律師、各部門負(fù)責(zé)人組成的規(guī)范性文件合法性審核專班，確保合法性審核工作有人抓、有人干；

②健全閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯必糾”要求，建立審核審查“三審三校三把關(guān)”（初審、復(fù)審、終審，一校、二校、三校，專班工作人員把關(guān)、專班副組長把關(guān)、專班組長把關(guān)）制度，努力做到層層把關(guān)、分級負(fù)責(zé)、程序規(guī)范；

③完善落實(shí)聯(lián)審糾錯機(jī)制。對專業(yè)性較強(qiáng)、涉及面較廣、爭議較大的文件，通過“文對文、面對面、走出去、請進(jìn)來”的方式，征求業(yè)務(wù)主管部門意見，作出精準(zhǔn)研判。充分發(fā)揮區(qū)委法律顧問團(tuán)、資深執(zhí)業(yè)律師的作用，涉及內(nèi)容復(fù)雜、問題重大的法規(guī)文件邀請法律顧問團(tuán)和資深執(zhí)業(yè)律師參與聯(lián)審；

④優(yōu)化考核激勵機(jī)制。針對報(bào)備文件質(zhì)量不高、文件頻繁出現(xiàn)問題、敷衍搪塞未予整改的報(bào)備機(jī)關(guān)，專門約談相關(guān)地方或法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志，督促其切實(shí)履行工作職責(zé)，全力抓好問題整改。

四、工作建議

一是要積極構(gòu)建和完善合法性審查制度體系。結(jié)合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》等文件要求，制定符合本地區(qū)工作實(shí)際的合法性審核制度文件，明確審查范圍、審查時限、審查標(biāo)準(zhǔn)，形成程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的合法審查機(jī)制。

二是要不斷提升合法性審核能力。完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作交流制度，通過集中培訓(xùn)、案例評析、專題講座、跟班學(xué)習(xí)等形式，將合法性審查等納入培訓(xùn)內(nèi)容，提高合法性審查工作人員的能力和素質(zhì)。

三是要不斷強(qiáng)化督促指導(dǎo)。將全面推進(jìn)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督查內(nèi)容和法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系，并建立情況通報(bào)制度。對工作落實(shí)不力的，予以督促整改；對工作扎實(shí)、成效顯著的，按照有關(guān)規(guī)定予以褒揚(yáng)激勵。